? 1998年10月25日,最高人民检察院发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》,开始在全国检察机关推行“检务公开”以来,已有近16个年头,从最初的探索尝试、制度初建到深化完善,“检务公开”制度在不断的发展过程中日趋完善。今年5月,曹建明检察长在江苏检察机关专题调研深化检务公开改革时强调,各级检察机关要进一步增强深化检务公开改革的责任感和紧迫感,把握好改革的基本要求,以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开,不断提高检察机关执法公信力、亲和力。并要求全国检察机关把检务公开作为今年重点推进的检察改革任务之一,确保取得积极成效。按照高检院的总体部署,结合基层检察机关工作实际,就完善检务公开制度提出一些建议和措施,以期推进检务公开的发展和完善。
一、检务公开制度的发展与存在问题
1998年10月25日高检院发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》,对检务公开的意义、内容和形式等进行了规定。还以附件的形式一并公布了《人民检察院“检务十公开”》,进一步将公开内容明确为:检察院的职权职责、直接受案侦查范围、职务犯罪立案标准、办案期限纪律、举报申诉须知以及犯罪嫌疑人、被害人、证人和被告人的权利义务十个方面。
随着检务公开在全国检察机关的普遍实行,在充分调研的基础上,高检院又相继建立了案件公开审查制度、诉讼参与人权利义务告知制度等,这些制度的建立意味着检务公开更加趋于规范化、程序化,确保了检务公开制度得到有效落实。
2003年9月,高检院发布《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》,人民监督员制度在全国各级检察机关建立。人民监督员制度的建立和实行,使检务公开不再停留在公开检察信息和检察制度的层面,而是涉及到了检察决策层面。由民主推荐产生的人民监督员对各个诉讼环节进行监督并发表意见,使人民群众得以参与司法,这是现代社会民主法治发展的趋势,不仅有利于促进司法公正和人权保障,还有利于提升司法公信力,使检察工作取得了良好的社会效果、政治效果和法律效果的统一。
2006年6月,高检院就深化检务公开发布了《关于进一步深化人民检察院实施“检务公开”的意见》,该《意见》在理论层面,界定了检务公开的概念、基本原则和检务公开的意义;在实务层面,明确了具体的工作制度,如:诉讼权利义务告知制度、主动公开和依申请公开制度、定期通报和新闻发言人制度、责任追究制度、监督保障机制等;进一步充实了检务公开的内容,在检务十公开的基础上,又增加了不起诉案件公开审查规则等13项内容。至此,检察机关检务公开制度得到进一步完善。
16年来的实践表明,“检务公开”是检察机关正确履行检察职能,保障人民群众实现知情权、参与权、监督权等民主权利,接受社会监督的有效途径;是增强检察工作透明度推进在增强检察工作的透明度,提升检察机关化解矛盾纠纷的能力和效果,提高检察干警的政治、业务素质和执法水平,促进检察机关依法、正确履行法律监督职能,公正、文明办,提高办事效率,促进规范执法、公正执法、文明执法,提高检察人员素质和执法水平的重要保障。但由于思想认识、制度建设等方面存在的问题,也在一定程度上影响了“检务公开”工作的落实和有效开展。主要表现在:
(一)对“检务公开”制度认识上存在偏差。一些检察机关和检察人员担心群众法制意识增强以后,检察工作不好开展,影响办案进度和效率。在实行“检务公开”中,半遮半掩,藏头匿尾,避重就轻,往往根据有关法律法规和司法解释的要求,在上级检察机关有明文规定的法定性检务公开内容中选择一些一般的平常事项加以公开,如相关部门的性质和任务、权利和义务、职责范围等程序性的内容。对决策过程,对群众反映强烈的问题的解决情况,对检察人员的投诉情况,对群众关心的案件进展情况等真正重要、群众要求知道的敏感、热点、焦点问题,则秘而不宣或有意隐瞒;有的存在文字上公开,实际操作不公开的现象;公开范围和内容以不涉及具体的检务事实,检察业务程序方面的多,检察业务中实体性内容的少,挫伤了民众参与司法的积极性。
(二)检务公开的相关制度与机制尚不完善。1998年,检察机关开始全面推行检务公开,同时发布的相关文件中关于制度与机制建设的叙述就十分笼统简单,缺乏操作性,仅提出加强领导落实、督促检查等原则性规定,对于由谁检查、如何检查、检查标准等具体问题均未提及。2006年《意见》出台,比较明确的提出一些可操作性的规定,如:检务公开须列入议事日程,由办公室负责检务公开的组织与协调工作等。在此期间虽然也构建了一些工作机制,如:案件公开审查制度、诉讼参与人权利义务告知制度、人民监督员制度等,但仍旧缺少检务公开督察机制、考评机制,导致检务公开监督乏力,有些检察院的检务公开流于形式。
二、检务公开制度的完善
基层检察机关进一步深化检务公开,应从以下方面加强工作:
(一)从理论上完善“检务公开”制度
高检院早在2006年发布的《意见》中,就对“检务公开”的概念作出了明确的界定。“检务公开”是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家和个人隐私等有关活动和事项。据此,“检务公开”是一项以公开为原则、不公开为例外的法律程序制度,除涉及国家秘密和个人隐私以外,一切检务活动都应公开进行,接受人大、政协、检察系统内部、当事人、社会舆论和社会公众的监督。检务公开具有三个特点:
1、对象上的广泛性。“检务公开”既包括对外公开,也包括对内公开。既要作到向当事人公开其权利义务等事项、向公众公开检察院的性质、职权、举报案件的途径方法等事项,又要协调与上下级检察院、各个内设机构之间监督与被监督的关系,该汇报的汇报,该请示的请示,该沟通的沟通,该通报情况的通报情况。这样,就形成了以系统内部监督为前提、以当事人和其他诉讼参与人知情、参与和监督为重点、以人大新闻媒体等监督为保障的系统化“检务公开”制度。
2、范围上的明确性。制度化的“检务公开”要求公开范围的明确性,避免公开内容的随机性和任意性。要明确“检务公开”的范围,就要摒弃传统的列举式规定“检务公开”范围的作法,而以公开为原则,不公开为例外,划清检务公开与不公开的界限,具体来说,就是规定除涉及国家秘密和个人隐私以外的事项一律公开。
3、方式上的灵活性。只有采取灵活多样的方式,才能拓展“检务公开”制度实行的广度和深度,使“检务公开”深入人心,取得良好的社会效果。因此,除了采取传统形式,如:设置专栏、制作挂图、印发宣传手册,开展宣传日、宣传周活动,通过报刊、广播、电视等新闻媒体宣传检务公开内容外,还要充分利用现代化信息手段,通过检务公开门户网站建立检务公开信息查询平台,以此,推动电子检务建设,加大检察工作的外部监督力度,让检察权在阳光下运行。
(二)从机制上完善检务公开制度
1、完善检察告知制度。检察机关的检察告知虽然已经制度化,但还有尚待完善之处,应尽量扩充告知的范围和内容。
(1)百姓关注的问题。目前,广大人民群众对反腐败工作的进展情况非常关注,希望检察机关对举报案件的数目如实公开,对惩处国家工作人员贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪的情况全面公开,因此,检务公开的内容应在百姓关注的问题上下功夫,如可以将控告申诉部门受理举报的统计数字分类按月公开,并将举报案件的查处结果,移送案件数量进行公布等。这样既有利于接受人民群众的监督,促进检察机关公正执法;又可以发挥检务公开的作用,提高检察机关的影响力。
(2)易生腐败的环节。深化检务公开的内容,必须讲求实效,为遏制检察工作中的腐败现象,应将检察机关的立案情况以及是否在办案期限内完成侦查、审查起诉活动以及是否有超期羁押情况的数字予以公开;将不立案、撤销案件以及侦查终结、提起公诉或不起诉后,已扣押、冻结的赃款、赃物处理结果等进行公开。只有将容易产生腐败问题的工作,实际存在而又必须解决的问题予以公开,主动接受人民群众和社会各界的监督,才能使检务公开制度充满活力,真正起到社会监督的目的。
2、完善主动公开与依申请公开制度。目前,人民群众获取检察机关信息主要是依靠检察机关主动公开,但仅仅依靠检察机关自觉主动性的行为,还是缺乏针对性的,会使检务公开效果大打折扣。因此,有必要拓展依申请公开的渠道,可以设立信息查询点、建立检务公开查询服务窗口等,人民群众在这些特定地点可以依法提出申请,请求检察机关公开其所关注的信息,同时,检察机关应在特定期限内对申请依法依规进行审查,决定是否公开。
3、健全公开审查、公开答复制度。对案件事实、适用法律方面存在较大争议或者在当地有较大影响的拟作不起诉、不服检察机关处理决定的申诉案件,检察机关应当主动或依当事人申请组织开展公开听证、公开答复,充分听取各方面的意见、建议。
4、建立检务公开考核机制。首先,要确定考评工作的具体实施部门。目前,在检察机关内部“检务公开”的协调、监督等工作由办公室负责,如果考评工作也仅由办公室负责显然是不够的,可能会在一定程度上弱化检务公开的深化。建议采取随机抽取的方式邀请数名人民监督员与办公室共同负责开展考评工作。参与考评的人民监督员与办公室负责考评的人员在权利、义务方面是等同的,人民监督员提出的考评意见应予以采纳。其次,要确定考评方式和体系。考评工作应采取以定期考评为主,不定期抽查为补充的方式进行。应当建立检务公开考评体系,明确检务公开工作机构和各业务部门的工作分工和责任要求,将检务公开考评工作纳入整体检察工作绩效考核范畴。最后,考评结果应及时公布,不仅是在检察机关内部公布,而且要向社会公开。
5、建立健全检务公开督察和责任追究机制。首先,由检务公开工作办公室联合检务督察部门,定期或不定期对本院各部门检务公开工作的开展情况进行督促检查。其次,应进一步完善责任追究机制。目前,检务公开的各项规定,除了告知制度有明确的责任追究外,其他各项措施均没有规定责任人应负的责任,应明确规定各责任部门和责任人怠于公开或者不公开等行为应承担的处罚措施,比如将其纳入绩效考核、纪律处分等等。
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